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Un projet visant à concentrer le pouvoir exécutif entre les mains du président
Donald J. Trump et ses alliés prévoient une expansion considérable du pouvoir présidentiel sur les rouages du gouvernement s’il retrouve la Maison Blanche en 2025, remodelant ainsi la structure du pouvoir exécutif pour concentrer une autorité bien plus grande entre ses mains.
Leurs plans visant à centraliser davantage de pouvoir dans le Bureau ovale vont bien au-delà des récents commentaires de l’ancien président selon lesquels il ordonnerait une enquête criminelle sur son rival politique, le président Biden, signalant ainsi son intention de mettre fin à la norme d’indépendance du département de la Justice vis-à-vis du contrôle politique de la Maison Blanche, établie après l’affaire du Watergate.
M. Trump et ses collaborateurs ont un objectif plus large : modifier l’équilibre des pouvoirs en renforçant l’autorité du président sur chaque partie du gouvernement fédéral qui opère actuellement, que ce soit par la loi ou par tradition, avec un certain degré d’indépendance vis-à-vis des ingérences politiques de la Maison Blanche, selon une analyse de ses propositions politiques de campagne et des entretiens avec des personnes proches de lui.
M. Trump prévoit de placer des agences indépendantes, telles que la Federal Communications Commission (FCC), qui établit et fait respecter les règles pour les entreprises de télévision et d’Internet, et la Federal Trade Commission (FTC), qui fait respecter diverses règles de concurrence et de protection des consommateurs à l’encontre des entreprises, sous le contrôle direct du président.
Il souhaite rétablir la pratique de la “mise en réserve” des fonds, refusant de dépenser l’argent que le Congrès a alloué à des programmes que le président n’aime pas – une tactique que les législateurs ont interdite sous la présidence de Richard Nixon.
Il a l’intention de supprimer les protections d’emploi de dizaines de milliers de fonctionnaires de carrière, ce qui faciliterait leur remplacement s’ils sont considérés comme des obstacles à son programme. Et il prévoit de passer au crible les agences de renseignement, le département d’État et les bureaucraties de la défense pour éliminer les responsables qu’il a vilipendés comme faisant partie de la “classe politique malade qui déteste notre pays”.
“Le plan du président devrait consister à réorienter fondamentalement le gouvernement fédéral d’une manière qui n’a pas été faite depuis le New Deal de F.D.R.”, a déclaré John McEntee, ancien chef du personnel de la Maison Blanche, qui a lancé en 2020 la tentative systématique de M. Trump de se débarrasser des responsables jugés déloyaux et qui est maintenant impliqué dans la définition de la nouvelle approche.
“Notre branche exécutive actuelle”, a ajouté M. McEntee, “a été conçue par des libéraux dans le but de promulguer des politiques libérales. Il n’y a aucun moyen de faire fonctionner la structure existante de manière conservatrice. Il ne suffit pas de bien choisir le personnel. Ce qui est nécessaire, c’est une refonte complète du système.”
M. Trump et ses conseillers ne cachent pas leurs intentions – ils les proclament lors de rassemblements et sur le site de sa campagne, les décrivent dans des documents de travail et en discutent ouvertement.
“Ce que nous essayons de faire, c’est identifier les poches d’indépendance et les saisir”, a déclaré Russell T. Vought, ancien directeur du Bureau de la gestion et du budget de la Maison Blanche sous Trump, qui dirige désormais une organisation politique, le Center for Renewing America.
Selon M. Vought, la stratégie consiste à parler ouvertement de ces “idées de changement de paradigme” avant les élections afin de “planter un drapeau” – à la fois pour déplacer le débat et pouvoir ensuite revendiquer un mandat. Il se réjouit de constater que peu de rivaux républicains de M. Trump ont défendu la norme d’indépendance du département de la Justice après que l’ancien président l’ait ouvertement attaquée.
Steven Cheung, porte-parole de la campagne de M. Trump, a déclaré dans un communiqué que l’ancien président a “énoncé un programme audacieux et transparent pour son deuxième mandat, ce que aucun autre candidat n’a fait”. Il a ajouté : “Les électeurs sauront exactement comment le président Trump stimulera l’économie, réduira l’inflation, sécurisera les frontières, protégera les communautés et éradiquera l’État profond qui s’oppose aux Américains une fois pour toutes.”
Les deux forces motrices de cet effort de remodelage du pouvoir exécutif sont le bureau politique de la campagne de M. Trump et un réseau bien financé de groupes conservateurs, dont beaucoup sont composés d’anciens hauts responsables de l’administration Trump qui joueraient très probablement des rôles clés lors d’un éventuel deuxième mandat.
M. Vought et M. McEntee sont impliqués dans le projet 2025, une opération de transition présidentielle de 22 millions de dollars qui prépare des politiques, des listes de personnel et des plans de transition à recommander à tout républicain qui pourrait remporter les élections de 2024. Le projet de transition, dont l’ampleur est sans précédent dans la politique conservatrice, est dirigé par la Heritage Foundation, un groupe de réflexion qui a façonné les effectifs et les politiques des administrations républicaines depuis la présidence de Reagan.
Ces travaux menés à la Heritage Foundation se rejoignent avec les plans du site web de la campagne de Trump visant à étendre le pouvoir présidentiel, qui ont été rédigés principalement par deux conseillers de Trump, Vincent Haley et Ross Worthington, avec la contribution d’autres conseillers, dont Stephen Miller, l’architecte de la politique d’immigration intransigeante de l’ancien président.
Certains éléments des plans avaient été évoqués lorsque M. Trump était au pouvoir, mais ils avaient été entravés par des préoccupations internes selon lesquelles ils seraient irréalisables et pourraient entraîner des revers. Et pour certains vétérans de la Maison Blanche turbulente de M. Trump qui ont fini par remettre en question sa capacité à diriger, la perspective de supprimer les garde-fous et de concentrer encore plus de pouvoir directement entre les mains du président semblait être une recette pour le chaos.
“Ce serait chaotique”, a déclaré John F. Kelly, deuxième chef de cabinet de la Maison Blanche de M. Trump. “Ce serait tout simplement chaotique, car il chercherait continuellement à dépasser ses pouvoirs, mais les courtisans le suivraient. Ce serait une lutte incessante avec le Congrès et les tribunaux.”
L’agenda poursuivi a des racines profondes dans l’effort de longue date des penseurs juridiques conservateurs pour affaiblir ce qui est devenu connu sous le nom d'”État administratif” – les agences qui édictent des réglementations visant à préserver la propreté de l’air et de l’eau, ainsi qu’à garantir la sécurité des aliments, des médicaments et des produits de consommation, mais qui réduisent les profits des entreprises.
Son fondement juridique est une version maximaliste de la théorie dite de l’exécutif unitaire.
La théorie juridique rejette l’idée que le gouvernement est composé de trois branches distinctes aux pouvoirs chevauchants pour se contrôler mutuellement. Au contraire, les partisans de cette théorie affirment que l’article 2 de la Constitution confère au président le contrôle complet du pouvoir exécutif, de sorte que le Congrès ne peut pas donner aux chefs d’agence le pouvoir de prendre des décisions ou restreindre la capacité du président de les révoquer. Les avocats de l’administration Reagan ont développé cette théorie alors qu’ils cherchaient à promouvoir un programme de déréglementation.
“L’idée d’agences fédérales indépendantes ou de fonctionnaires fédéraux qui ne répondent pas au président viole les fondements même de notre république démocratique”, a déclaré Kevin D. Roberts, président de la Heritage Foundation, ajoutant que les contributeurs au projet 2025 sont déterminés à “démanteler cet État administratif rogue”.
Le pouvoir personnel a toujours été une force motrice pour M. Trump. Il y fait souvent référence de manière plus simpliste, comme en 2019, lorsqu’il a déclaré devant une foule en liesse : “J’ai un article 2, qui me donne le droit de faire tout ce que je veux en tant que président.”
M. Trump a fait cette remarque en référence à sa prétendue capacité à licencier directement Robert S. Mueller III, le procureur spécial chargé de l’enquête sur la Russie, ce qui a renforcé son hostilité envers les organismes chargés de l’application de la loi et du renseignement. Il a également tenté d’obtenir d’un subordonné que M. Mueller soit destitué, mais il a été désobéi.
Au début de la présidence de M. Trump, son principal stratège, Stephen K. Bannon, a promis une “déconstruction de l’État administratif”. Mais M. Trump a nommé des personnes à d’autres postes clés qui ont fini par lui dire que des idées plus radicales étaient irréalisables ou illégales. Au cours de la dernière année de sa présidence, il a dit à ses conseillers qu’il en avait assez d’être freiné par ses subordonnés.
Maintenant, M. Trump expose une vision du pouvoir beaucoup plus étendue pour un éventuel deuxième mandat. Et, contrairement à sa transition désorganisée après sa victoire surprise en 2016, il bénéficie désormais d’une infrastructure de création de politiques bien financée, dirigée par d’anciens responsables qui ne l’ont pas abandonné après ses tentatives de renverser l’élection de 2020 et l’attaque du Capitole le 6 janvier 2021.
Une des idées développées par l’entourage de M. Trump consiste à placer les agences indépendantes sous son contrôle.
Le Congrès a créé ces agences technocratiques spécialisées au sein du pouvoir exécutif et leur a délégué une partie de son pouvoir pour établir des règles pour la société. Mais il l’a fait à condition de ne pas simplement céder ce pouvoir aux présidents pour qu’ils l’exercent comme des rois – en plaçant à leur tête des commissaires que les présidents nomment mais ne peuvent généralement pas révoquer avant la fin de leur mandat, tout en maintenant un contrôle de leur budget pour les rendre partiellement responsables devant les législateurs. (Les décisions des agences sont également soumises à un examen judiciaire.)
Les présidents de tous bords se sont heurtés à l’indépendance des agences. Le président Franklin D. Roosevelt, dont le New Deal en a créé beaucoup, a soutenu une proposition en 1937 visant à les fusionner toutes au sein des départements ministériels placés sous son contrôle, mais le Congrès ne l’a pas adoptée.
Les présidents ultérieurs ont cherché à exercer un plus grand contrôle sur les agences non indépendantes créées par le Congrès, telles que l’Environmental Protection Agency (EPA), dirigée par un administrateur que le président peut révoquer à sa guise. Par exemple, le président Ronald Reagan a émis des décrets exigeant que les agences non indépendantes soumettent leurs propositions de réglementation à l’examen de la Maison Blanche. Mais dans l’ensemble, les présidents ont largement laissé les agences indépendantes tranquilles.
Les alliés de M. Trump se préparent à changer cela en rédigeant un décret exécutif obligeant les agences indépendantes à soumettre leurs actions à l’examen de la Maison Blanche. M. Trump a soutenu cette idée sur son site web de campagne, promettant de les placer “sous l’autorité présidentielle”.
Un tel décret avait été rédigé lors du premier mandat de M. Trump – et avait été approuvé par le ministère de la Justice – mais il n’a jamais été publié en raison de préoccupations internes. Certaines des préoccupations portaient sur la manière d’effectuer des examens pour les agences dirigées par plusieurs commissaires et soumises à des procédures administratives et à des lois sur les réunions publiques, ainsi que sur la réaction du marché si le décret sapait l’indépendance de la Réserve fédérale, ont déclaré des personnes informées de la question.
La Réserve fédérale a finalement été exemptée du projet de décret, mais M. Trump ne l’a pas signé avant la fin de sa présidence. Si M. Trump et ses alliés ont une autre chance d’accéder au pouvoir, l’indépendance de la Réserve fédérale – une institution que M. Trump a publiquement critiquée en tant que président – pourrait faire l’objet d’un débat. Notamment, la discussion sur le site web de la campagne de Trump concernant la mise sous le contrôle présidentiel des agences indépendantes ne précise pas si cela inclut la Réserve fédérale.
Interrogé sur la question de savoir si les présidents devraient pouvoir ordonner une baisse des taux d’intérêt avant les élections, même si les experts estiment que cela nuirait à la santé à long terme de l’économie, M. Vought a déclaré que cela devrait être réglé avec le Congrès. Mais “au minimum”, a-t-il déclaré, les fonctions réglementaires de la Réserve fédérale devraient être soumises à un examen de la Maison Blanche.
“Il est très difficile de concilier l’indépendance de la Fed avec la Constitution”, a déclaré M. Vought.
D’autres anciens responsables de l’administration Trump impliqués dans la planification ont également déclaré qu’il y aurait probablement un recours juridique contre les limitations du pouvoir du président de révoquer les responsables des agences indépendantes. M. Trump pourrait révoquer un responsable d’une agence, ce qui poserait la question à la Cour suprême.
La Cour suprême a confirmé en 1935 et 1988 le pouvoir du Congrès de protéger certains responsables de l’exécutif contre le licenciement sans motif. Mais depuis que les juges nommés par les républicains depuis l’ère Reagan ont pris le contrôle, ils ont commencé à éroder ces précédents.
Peter L. Strauss, professeur émérite de droit à l’Université Columbia et critique de la version forte de la théorie de l’exécutif unitaire, soutient qu’il est constitutionnel et souhaitable que le Congrès, lorsqu’il crée et donne des pouvoirs à une agence pour accomplir une tâche, inclue également des mécanismes de contrôle sur le contrôle du président sur les responsables, “parce que nous ne voulons pas d’autocratie” et pour éviter les abus.
“Le fait regrettable est que la justice semble actuellement encline à reconnaître que le président a ce type de pouvoir”, a-t-il déclaré. “Elle entrave l’indépendance des agences de manière que je trouve très regrettable et irrespectueuse du choix du Congrès.”
M. Trump a également promis de mettre en réserve des fonds, c’est-à-dire de refuser de dépenser l’argent alloué par le Congrès. Après que Nixon ait utilisé cette pratique pour bloquer de manière agressive les dépenses d’agences auxquelles il était opposé, par exemple dans les domaines du contrôle de la pollution de l’eau, de la construction de logements et d’autres questions, le Congrès a interdit cette tactique.
Sur son site web de campagne, M. Trump a déclaré que les présidents avaient un droit constitutionnel de mettre en réserve des fonds et a affirmé qu’il rétablirait cette pratique – bien qu’il ait reconnu que cela pourrait entraîner une bataille juridique.
M. Trump et ses alliés veulent également transformer la fonction publique – les employés du gouvernement qui sont censés être des professionnels et des experts non partisans bénéficiant de protections contre le licenciement pour des raisons politiques.
L’ancien président considère la fonction publique comme un repaire de “profondeurs de l’État” qui cherchaient à lui mettre des bâtons dans les roues à chaque tournant, notamment en soulevant des objections légales ou pragmatiques à ses politiques d’immigration, entre autres exemples. Vers la fin de son mandat, ses conseillers ont rédigé un décret présidentiel, intitulé “Création de l’annexe F dans le service sauf”, qui supprimait les protections d’emploi des responsables de carrière dont les emplois étaient considérés comme liés à l’élaboration des politiques.
M. Trump a signé l’ordre, qui est devenu connu sous le nom d’annexe F, vers la fin de son mandat, mais le président Biden l’a abrogé. M. Trump a promis de le réinstaurer immédiatement s’il est réélu.
Les critiques affirment qu’il pourrait l’utiliser pour une purge partisane. Mais James Sherk, un ancien responsable de l’administration Trump qui a eu cette idée et qui travaille maintenant à l’America First Policy Institute – un groupe de réflexion composé en grande partie d’anciens responsables de Trump – soutient qu’elle ne serait utilisée que contre les mauvais éléments et les personnes qui entravent activement le programme du président élu.
“L’annexe F interdit expressément l’embauche ou le licenciement fondé sur la loyauté politique”, a déclaré M. Sherk. “Les employés de l’annexe F conserveraient leur emploi s’ils servaient efficacement et impartialement.”
M. Trump lui-même a décrit ses intentions de manière assez différente – promettant sur son site web de campagne de “rechercher et de déloger les radicaux qui se sont infiltrés dans le ministère fédéral de l’Éducation” et dressant une liste de cibles lors d’un rassemblement le mois dernier.
“Nous démolirons l’État profond”, a déclaré M. Trump lors du rassemblement dans le Michigan. “Nous expulserons les va-t-en-guerre de notre gouvernement. Nous chasserons les mondialistes. Nous éliminerons les communistes, les marxistes et les fascistes. Et nous éliminerons la classe politique malade qui déteste notre pays.”
